NRC berichtte op 9 september dat bij ongeveer de helft van de wetsvoorstellen van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) een deugdelijke uitvoeringstoets ontbreekt. Dat klinkt zorgelijk, omdat bij die wetsvoorstellen een reële inschatting van de uitvoerbaarheid, personele impact en financiële onderbouwing mist. Het risico dat het parlement onuitvoerbare wetten aanneemt, is daarmee niet denkbeeldig. Voor JenV is dit bericht extra pijnlijk, om dat juist dit ministerie wetgevingsbeleid en wetgevingskwaliteit in portefeuille heeft, en verantwoordelijk is voor het Beleidskompas, het verplichte instrument bij het voorbereiden van beleids- en wetgevingsvoorstellen. Daarin is een expliciet onderdeel gewijd aan ‘gevolgen voor de uitvoering’.
Toch past bij dit bericht ook een relativerende kanttekening. Uiteraard is een uitvoeringstoets van groot belang, maar het wél uitbrengen van een uitvoeringstoets is nog geen garantie voor een uitvoerbare en doeltreffende wet. Zo’n toets wordt namelijk in het algemeen gevraagd op het moment dat het beleid is uitgekristalliseerd en in een wetsvoorstel is vervat. Dat is de fase waarin een ministerie een voorstel in consultatie geeft en aan de uitvoerders voorlegt voor een uitvoeringstoets. Die gaan met hun eigen formats aan de gang om een zo goed mogelijke inschatting te maken van de uitvoeringsgevolgen, maar vaak weten ze dan nog niet hoe de implementatie er daadwerkelijk gaat uitzien. Die implementatie start namelijk in de regel pas als het wetsvoorstel door de Tweede Kamer is aangenomen en de tekst vaststaat. Op dat moment kunnen er ook nog amendementen zijn aangenomen, die sowieso niet structureel op uitvoerbaarheid getoetst worden. De uitvoeringstoets is dus een momentopname die op een niet echt maatgevend moment is gemaakt.
Hoe zou dat beter kunnen? Eigenlijk wil je geen uitvoeringstoets, maar een uitvoeringsanalyse die al vanaf het begin onderdeel is van het beleids- en wetgevingsproces en samen met de beoogde uitvoerder(s) wordt gemaakt en bijgehouden. Ook daarvoor zit eigenlijk al een instrument in het Beleidskompas, de Tool Uitvoeringsgericht wetgeven. Die is gebaseerd op methoden die in de uitvoering worden gebruikt voor het analyseren van wetgeving om specificaties voor digitale systemen te ontwikkelen. Ook voor niet-digitale uitvoering zijn die heel geschikt. Hooghiemstra & Partners heeft samen met PNA Group zo’n wetsanalyse uitgevoerd voor het programma dat werkt aan uitvoering van de European Health Data Space verordening van de EU (EHDS). De EHDS bevat een stelsel van vergunningen en verzoeken voor gebruik van elektronische gezondheidsgegevens voor onderzoeksdoeleinden (secundair gebruik), uit te voeren door een Health Data Access Body (HDAB). Dat orgaan wordt in Nederland een zbo; het wetsvoorstel daarvoor heeft inmiddels de consultatie doorlopen. Nu al zijn echter met wetsanalyse alle beslisprocessen voor vergunningaanvragen en verzoeken voor secundair gebruik van gezondheidsgegevens in kaart gebracht.
Ook is een overzicht gemaakt van alle openstaande beleidsvragen (keuzes die het Ministerie van VWS nog kan of moet maken voor een tweede tranche van de uitvoeringswetgeving) en van alle wetgevings- en uitvoeringshandelingen die nog vanuit Brussel te verwachten zijn. De beslisprocessen bieden de basis voor de inrichting van de ICT-systemen die de HDAB voor de uit te voeren taken inzet. Ze kunnen worden ingezet voor het bepalen van de uitvoeringslasten die daarmee gepaard gaan. Door deze aanpak is nu al duidelijk waar de systemen aan moeten voldoen en waar knelpunten in de uitvoering kunnen ontstaan. Ook bleek uit de procesdiagrammen al waar onduidelijkheden of omissies in de wetgeving zelf zaten, die aan de Europese Commissie kunnen worden voorgelegd.
De analyse kan gedurende het hele wetgevingsproces worden bijgehouden en aangevuld met door de Europese Commissie tot stand te brengen uitvoeringshandelingen en met nationale wetgeving ter invulling van beleidskeuzes in de EHDS. Het is de basis voor een dynamische uitvoeringsanalyse die actueel inzicht kan bieden, ook aan het parlement, over de uitvoering en uitvoerbaarheid van de EHDS.
Als je interesse hebt in het maken van uitvoeringsanalyses voor nieuwe wetgeving, neem dan contact met ons op via helen@hooghiemstra-en-partners.nl of mariette@hooghiemstra-en-partners.nl
Beeld: Jamillah Knowles & Digit / https://betterimagesofai.org / https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
